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環境問責:“離任審計”和“終身追究”如何落地


自然資源資產并沒有涵蓋環境污染和環境健康等內容。而“領導干部”如何界定,到底誰是審計和終身追究責任的對象、誰是政策設計執行主體等重要問題沒有明確,使這三個提法仍然有待進一步準確定義。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中,在加強生態文明制度建設部分,提出了“探索編制自然資源資產負債表,對領導干部實行自然資源資產離任審計,建立生態環境損害責任終身追究制”。

這個三階段式的提法,基本可以看作是一個縮小版的地方政府主要領導環境問責體系。但是,其中有待澄清的問題有:自然資源資產涵蓋范圍過小,只是環境評價中的一部分,并沒有涵蓋環境污染和環境健康等內容。而“領導干部”如何界定,到底誰是審計和終身追究責任的對象、誰是政策設計執行主體等重要問題沒有明確,使這三個提法仍然有待進一步準確定義。

但是,這樣的提法,在《決定》的整個生態文明部分中仍占有相當的政策創新意義,顯示了中央開始認可地方主要領導環境問責體系的重要性。

負債表:僅自然資產是不夠的

“自然資源資產負債表”的概念,可能延續的是綠色GDP中的概念,實際上只是地方政府環境績效考核指標體系的一部分。

僅僅強調“自然資源資產負債”可能是不夠的。首先,自然資源資產主要包括土地、森林、礦產、水和海洋等領域,只是“局部的”環境資產,并不能反映全部的環境質量狀況。如在當下空氣和水污染十分嚴重的情況下,環境考核中包含室內外空氣污染對人類健康的影響等環境健康指標就十分必要。國外環境健康在整個環境績效考核指標體系中,最高已達50%的份額。

其次,如果僅僅以自然資產負債為考核內容,后續的離任審計和生態環境損害責任終身追究的范圍過小,無法準確考核和合理追蹤問責。

我國領導干部環境績效考核的主要法規,是2006年中組部頒布實施的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價(試行辦法)》。其中,涉及環境績效考核的只有環境保護、資源消耗與安全生產、耕地等資源保護3個評價要點;而且沒有進一步分解成可執行的具體指標,也沒有對考核權重進行規定。地方組織部門都是根據這三個要點自行設計當地的考核方案和權重。

目前,各地政府環境考核指標體系,如廣東、河北,江西等都比較完善。考核權重也在不斷提升,從2005年平均5%,到2008年江西省的16.7%,再到最近天津市的22%。

但是,這些指標體系的問題是沒有延續性。有的地方領導換屆后,原有指標便不再執行。另外,因為“考核數據內部化”問題,考核數據的可信度存在相當問題。上述離任審計和追責制的建立,將根本改變這種狀況。

離任審計:如何解決“下級考核上級”

這條提法的意義,關鍵在于“離任審計”的提出。但在《決定》中,離任審計的范疇是自然資源資產,范圍過小,自然資源資產的審計是環境審計的一部分,應該擴大到環境績效審計。

目前國內對于離任環境審計還沒有政策實踐,北京政通境和節能研究所(以下簡稱“境和”)2010年提出過政策模型,并在廣東等華南四省作過調研和執行機制設計。

“境和”調研發現,如果這項審計由獨立第三方實施,才可能解決長期以來環保績效考核“內部化”,即“下級考核上級”的困局。

所謂“下級考核上級”,是指一屆政府主要領導任中或離任的環境績效考核,雖然是由上級黨委通過組織部門實施,但通常都是由該屆政府下屬的環境保護廳局負責具體執行的。也就是說,由環保廳局長考核書記市長。考核結果的可信度顯然難以保證。而如果改由環保部環保督察中心和國家審計署派出機構聯合執行,實現了第三方考核,這才能從根本上改善考核的公正性和可信度。

“境和”此項目征詢了國家審計署經濟責任審計司有關業務主管領導的意見,在技術上是完全可行的,不僅能夠對《決定》中的“自然資源資產”進行離任審計,政策合規性和績效審計等內容也是可以審計實施的。

終身追究:民眾參與+人事檔案追蹤卡

在環境領域,終身追究制要解決的是環境問題的滯后性。大多數環境危害都是在項目運行多年后才出現,這是個世界性的難題。在我國,因為地方主要領導任期過短(據中國市長協會2002-2006年對100個地市的統計,市長的平均任期不到3年),加劇了滯后性問題。

不過,中國的政治體制為解決滯后性問題預設了更多的可能性。中國的市場經濟基本是由政府掌控,地方政府“黨政一把手”在項目批準建設中起著至關重要的作用。事后追究環境責任的主體比較明確。

國內目前生態環境損害責任終身追究制的研究和實踐基本是空白。“境和”在2012-2013年,開發了一個整合各部門和地方受侵害民眾的環境問責追蹤綜合執行程序。

當民眾可能受到環境侵害時,可向本地縣級人大城建和環境工作委員會,和環保部區域環保督察中心同時分別提交動議。由該縣級人大環境工作委員會負責啟動事件調查,并向本級組織部門提交動議調查結果。由縣級組織部門逐級上報至對被追責領導有處理權責的組織部門。

由該組織部門組織環保部區域環保督查中心、審計署區域審計特派員機構、外部專家、有關當事社區和NGO代表(這四方代表比例必須過有效決議數)和地方有關環境保護部門等聯合組成事件處理專家組,啟動事件調查核實程序。調查核實程序之后,由該組織部門作出追責等處理決定。

民眾通過人大,有序參與到環境污染監督問責當中,能夠改善環保部門與地方政府博弈中的不利地位。

此外,還可以設置“環境問責追蹤卡”,即在管理最為嚴格的主要領導干部人事檔案中,設置一張環境績效考核、環境問責追蹤卡。這張卡片,將記錄所有其批建的重大項目及其發生的環境危害,跟蹤記錄并可追溯其環境責任一生。

厘清誰是“領導干部”

考究《決定》中的制度設計,責任主體的厘清實際上非常關鍵,即“領導干部”如何界定,否則,環境績效無從考核,終身追究也無法追責。

地方政府“黨政一把手”是地方環境保護最重要的兩個利益相關者。其環境問責體系建設的缺失,是中國環境治理主要制度癥結所在。如果“領導干部”僅界定為環保系統的官員,則基本上是原地踏步式的政策設計,沒有太大的意義。

能否由中組部牽頭,在黨的領導干部考核的法規中作出離任環境審計和終身追責的相關規定,是能否實現主要領導環境問責體系建設的關鍵,是《決定》之后需要關注的政策走向。

同時,在頂層設計落地的過程中,吸納民間智庫合理建言的過程,不僅是引智,而且將獲得更多的民眾支持,也許可以此來制衡反對改革的利益集團。但是,目前民間智庫的政策建議上傳十分困難。建議中央在上傳渠道的開放透明方面做出機制設計。比如,在新華社最高級別內參開辟智庫策議專刊,定期對重大問題公開吸納政策建議。這樣,民間智庫能夠平等地參與政策建議選拔上報,體制內外智庫的研究質量都會在良性競爭的環境下好轉。

                                                                                                              來源:南方周末

 

     
     
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